“隨著宅基地使用權流轉范圍的擴大，土地的價值將在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場上得到更充分的體現(xiàn)。”全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明近日在接受中國經(jīng)濟網(wǎng)記者專訪時表示，當前農(nóng)村土地制度改革的“重頭戲”就是農(nóng)村宅基地制度改革。

作為第九、十、十一屆全國政協(xié)委員，第十二、十三、十四屆全國人大代表，土地制度改革是蔡繼明20多年來最為關注的議題，他也被媒體先后稱為“土地委員”和“土地代表”。今年參加全國人大會議，蔡繼明帶來了三份相關建議，分別針對增強優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展的土地保障能力、降低農(nóng)業(yè)轉移人口市民化住房門檻、推進農(nóng)村宅基地制度改革。“這三份建議在邏輯上是相互緊密聯(lián)系的。”他強調說。

全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明（中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 李焱/攝）

增強優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展的土地保障能力

2月19日，中央深改委第四次會議審議通過了《關于改革土地管理制度增強對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展保障能力的意見》，對新一輪土地管理制度改革進行了部署。

我國目前城鎮(zhèn)常住人口占全國總人口的66.16%，農(nóng)村常住人口已不足34%，但村莊用地則是城鎮(zhèn)建設用地2倍以上，其中占70%的住宅用地相當一部分處于閑置和低效利用狀態(tài)。“現(xiàn)行的土地管理制度只允許農(nóng)村宅基地使用權在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉讓，這就把農(nóng)村巨量的宅基地排除在了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場之外。”蔡繼明認為，農(nóng)村宅基地的收益和財產(chǎn)增值功能難以發(fā)揮，土地的真實價值就無法得到充分體現(xiàn)。他建議通過試點和修改相關涉地政策法規(guī)，允許農(nóng)村宅基地使用權在城鄉(xiāng)之間流轉，允許城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標跨省市區(qū)交易，以逐步形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場。

“通過上述改革就能夠持續(xù)穩(wěn)定增加優(yōu)勢地區(qū)‘制度性’土地供給，使建設用地在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置，從而促進城鄉(xiāng)土地要素自由流動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”蔡繼明告訴記者。

“全國主體功能區(qū)定位和資源稟賦不同，既有工業(yè)化城鎮(zhèn)化優(yōu)勢地區(qū)，也有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)。”蔡繼明表示，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，擴大農(nóng)村宅基地使用權流轉和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標流轉范圍，不僅有利于農(nóng)業(yè)轉移人口和建設用地向城鎮(zhèn)化優(yōu)勢地區(qū)集中，也有助于提升農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟水平，使限制開發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。

降低農(nóng)業(yè)轉移人口市民化住房門檻

“農(nóng)業(yè)人口向城市轉移的過程，也伴隨著農(nóng)村戶均土地規(guī)模的擴大，這就為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)創(chuàng)造了土地的供給條件。”蔡繼明說。

他認為，降低農(nóng)業(yè)轉移人口城市住房門檻，有助于促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，推動“三農(nóng)”問題解決，破解“用工荒”問題，從而助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為此，蔡繼明建議從城市住房供給側發(fā)力，按照農(nóng)業(yè)轉移人口不同特點，分類、分步實現(xiàn)“住有所居，住有宜居”。

“農(nóng)業(yè)轉移人口城市住房問題的最終解決，有賴于其收入水平和住房支付能力的提升。因此，還要從需求側為農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)市民化轉變筑牢經(jīng)濟基礎。”蔡繼明強調，應逐步將農(nóng)業(yè)轉移人口納入住房公積金制度覆蓋范圍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉移人口住房保障形式，并為農(nóng)業(yè)轉移人口提供更加平等的公共服務。

而在供需兩側同時發(fā)力的過程中，不僅要明確政府應承擔的主體責任，加強立法和監(jiān)督管理，還要進一步完善農(nóng)業(yè)轉移人口城市住房配套政策。在蔡繼明看來，這些配套政策既包括住房用地政策、財稅政策、金融支持政策，也包括閑置宅基地流轉政策。

推進農(nóng)村宅基地制度改革

2024年中央一號文件將“強化農(nóng)民增收舉措”和“強化農(nóng)村改革創(chuàng)新”作為三農(nóng)工作的兩項重要任務，并提出“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革”。“擴大宅基地使用權流轉范圍，可以大大拓寬農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的渠道，進一步縮小城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入的差距。”蔡繼明說。

他認為，農(nóng)村宅基地制度改革的核心問題，就是要與城市國有土地做到同地同權。“首先是賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權。而在用益物權里，最重要的是收益權。收益權要想得到實現(xiàn)，那么宅基地使用權的流轉范圍就必須超越集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，擴大到城鄉(xiāng)之間。”

蔡繼明表示，除了用益物權，還應賦予宅基地完整的擔保物權，這也符合宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的要求。只有擔保物權完整，金融機構才愿意接受宅基地抵押。“為此，宅基地使用權的流轉范圍也應當擴大到城鄉(xiāng)之間。”

去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調，“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來”。對蔡繼明來說，擴大宅基地使用權流轉范圍，正是聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要紐帶之一，也是統(tǒng)籌這兩項重大工作的關鍵抓手之一。“新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點是2020年啟動的。擴大宅基地使用權流轉范圍，也是我們在各地深入調研基礎上提出的建議之一。期待宅基地制度改革繼續(xù)深入推進。”他強調說。（中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 鄧浩 李焱）