“隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，土地的價(jià)值將在全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上得到更充分的體現(xiàn)。”全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明近日在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者專訪時(shí)表示，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的“重頭戲”就是農(nóng)村宅基地制度改革。

作為第九、十、十一屆全國(guó)政協(xié)委員，第十二、十三、十四屆全國(guó)人大代表，土地制度改革是蔡繼明20多年來最為關(guān)注的議題，他也被媒體先后稱為“土地委員”和“土地代表”。今年參加全國(guó)人大會(huì)議，蔡繼明帶來了三份相關(guān)建議，分別針對(duì)增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的土地保障能力、降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房門檻、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。“這三份建議在邏輯上是相互緊密聯(lián)系的。”他強(qiáng)調(diào)說。

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明（中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 李焱/攝）

增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的土地保障能力

2月19日，中央深改委第四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見》，對(duì)新一輪土地管理制度改革進(jìn)行了部署。

我國(guó)目前城鎮(zhèn)常住人口占全國(guó)總?cè)丝诘?6.16%，農(nóng)村常住人口已不足34%，但村莊用地則是城鎮(zhèn)建設(shè)用地2倍以上，其中占70%的住宅用地相當(dāng)一部分處于閑置和低效利用狀態(tài)。“現(xiàn)行的土地管理制度只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這就把農(nóng)村巨量的宅基地排除在了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)之外。”蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的收益和財(cái)產(chǎn)增值功能難以發(fā)揮，土地的真實(shí)價(jià)值就無法得到充分體現(xiàn)。他建議通過試點(diǎn)和修改相關(guān)涉地政策法規(guī)，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)跨省市區(qū)交易，以逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

“通過上述改革就能夠持續(xù)穩(wěn)定增加優(yōu)勢(shì)地區(qū)‘制度性’土地供給，使建設(shè)用地在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”蔡繼明告訴記者。

“全國(guó)主體功能區(qū)定位和資源稟賦不同，既有工業(yè)化城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)地區(qū)，也有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)。”蔡繼明表示，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍，不僅有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和建設(shè)用地向城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，也有助于提升農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平，使限制開發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來。

降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房門檻

“農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的過程，也伴隨著農(nóng)村戶均土地規(guī)模的擴(kuò)大，這就為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了土地的供給條件。”蔡繼明說。

他認(rèn)為，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市住房門檻，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)“三農(nóng)”問題解決，破解“用工荒”問題，從而助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為此，蔡繼明建議從城市住房供給側(cè)發(fā)力，按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不同特點(diǎn)，分類、分步實(shí)現(xiàn)“住有所居，住有宜居”。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市住房問題的最終解決，有賴于其收入水平和住房支付能力的提升。因此，還要從需求側(cè)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變筑牢經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”蔡繼明強(qiáng)調(diào)，應(yīng)逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房公積金制度覆蓋范圍，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障形式，并為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更加平等的公共服務(wù)。

而在供需兩側(cè)同時(shí)發(fā)力的過程中，不僅要明確政府應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，加強(qiáng)立法和監(jiān)督管理，還要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市住房配套政策。在蔡繼明看來，這些配套政策既包括住房用地政策、財(cái)稅政策、金融支持政策，也包括閑置宅基地流轉(zhuǎn)政策。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

2024年中央一號(hào)文件將“強(qiáng)化農(nóng)民增收舉措”和“強(qiáng)化農(nóng)村改革創(chuàng)新”作為三農(nóng)工作的兩項(xiàng)重要任務(wù)，并提出“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”。“擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，可以大大拓寬農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距。”蔡繼明說。

他認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度改革的核心問題，就是要與城市國(guó)有土地做到同地同權(quán)。“首先是賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)。而在用益物權(quán)里，最重要的是收益權(quán)。收益權(quán)要想得到實(shí)現(xiàn)，那么宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍就必須超越集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，擴(kuò)大到城鄉(xiāng)之間。”

蔡繼明表示，除了用益物權(quán)，還應(yīng)賦予宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)，這也符合宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的要求。只有擔(dān)保物權(quán)完整，金融機(jī)構(gòu)才愿意接受宅基地抵押。“為此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到城鄉(xiāng)之間。”

去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來”。對(duì)蔡繼明來說，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，正是聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要紐帶之一，也是統(tǒng)籌這兩項(xiàng)重大工作的關(guān)鍵抓手之一。“新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)是2020年啟動(dòng)的。擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，也是我們?cè)诟鞯厣钊胝{(diào)研基礎(chǔ)上提出的建議之一。期待宅基地制度改革繼續(xù)深入推進(jìn)。”他強(qiáng)調(diào)說。（中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 鄧浩 李焱）